Антикоррупционная деятельность в общеобразовательном учреждении. Противодействие коррупции в образовательной деятельности

ТРУДОВОЕ ПРАВО И ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

Правовые механизмы предупреждения коррупции в сфере образования

ПЛЮГИНА Инна Владимировна, и. о. ведущего научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34

E-mail: [email protected]

В статье анализируются отдельные правовые механизмы предупреждения коррупции в сфере образования. Акцент сделан на проблемах локального регулирования: анализируются вопросы предупреждения и преодоления конфликта интересов педагогического работника; проблемы деятельности комиссий по урегулированию споров между участниками образовательных отношений; выделены некоторые проблемы осуществления антикоррупционной экспертизы локальных актов. Отдельное внимание уделено рейтинговой системе оценки эффективности деятельности педагогических работников, а также применяемым при ее использовании показателям. Сделан вывод о недостаточной эффективности механизмов внутреннего контроля. Выделены основные правовые средства предупреждения коррупции, предусмотренные в законодательстве субъектов Российской Федерации. Определены наиболее распространенные организационные формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с организациями, осуществляющими образовательную деятельность.

Ключевые слова: противодействие коррупции, образовательные услуги, образовательная организация, органы управлением образованием, оценка, качество, локальные акты образовательных организаций.

Anti-Corruption Legal Mechanisms in Education Sector

I. V. PLYUGINA, candidate of legal sciences

The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, Russia, 117218

E-mail: [email protected]

The article analyses the specific anti-corruption legal mechanisms in education sector. The author has emphasized the problems of local regulation: the issues of prevention and overcoming of conflict of interests of teaching staff; problems of the commissions for the settlement of disputes between participants of educational relations; some of the problems of implementation of anti-corruption expertise of local acts. Special attention was paid to the rating system of evaluating of teachers, as well as applied indicators. The author has made the conclusion about the lack of effectiveness of internal controls, has highlighted the main legal mesures of corruption prevention for the legislation of the constituent entities of the Russian Federation. As a result the most common organizational forms of interaction of bodies of state power of subjects of the Russian Federation with organizations engaged in educational activities were identified by the author.

Keywords: corruption, educational services, educational institution, bodies of control, education, evaluation, quality, local acts of educational institutions.

DOI: 10.12737/22730

Проблемы противодействия коррупции в сфере образования уже длительное время остаются в фо-

кусе активного внимания со стороны органов государственной власти, институтов гражданского общества,

общественных организаций. Необходимость их преодоления обусловливает консолидацию усилий государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, а также самих обучающихся и их законных представителей.

Повышение эффективности деятельности по предупреждению и пресечению коррупционных проявлений в сфере образования требует не только применения общих правовых средств, предусмотренных, в частности, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», но и использования специального инструментария, позволяющего учесть специфику регулируемых общественных отношений. Нормами Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» введена категория «конфликт интересов педагогического работника», регламентированы основы деятельности комиссий по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, расширены возможности участия родителей (законных представителей) в организации учебного процесса, конкретизированы требования информационной открытости и прозрачности деятельности образовательных организаций, установлен запрет в отношении педагогических работников организации, осуществляющей образовательную деятельность, оказывать платные образовательные услуги обучающимся в данной организации, если это приводит к конфликту интересов педагогического работника.

Несмотря на имеющийся положительный эффект от принимаемых в последние годы мер по предупреждению и противодействию коррупции, сфера образования остается одной из наиболее коррупциоген-ных. Имеются многочисленные трудности, препятствующие успешной реализации мероприятий по

противодействию коррупции, обусловленные, в частности, наличием взаимных корыстных интересов у обучающихся и представителей образовательных организаций и, как следствие, нежеланием изменять сложившуюся ситуацию; недостаточной эффективностью государственного и общественного контроля, а также механизмов самоконтроля; несовершенством имеющихся мер защиты лиц, заявивших о фактах коррупции, и др.

Коррупция в сфере образования до сих пор носит системный, скрытый характер, коррупционные связи складываются в течение длительного периода времени и охватывают значительное количество участников как внутри организации, осуществляющей образовательную деятельность, так и вне ее. В Докладе о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2015 г. констатируется, что по ключевым вопросам сферы образования сохраняется высокий уровень непрозрачности процесса подготовки и принятия решений.

При этом множество важных вопросов, затрагивающих права и обязанности участников образовательного процесса, в том числе отношений, характеризуемых повышенными коррупционными рисками, регламентируется посредством методов локального регулирования1.

1 Так, в соответствии со ст. 30 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация принимает локальные нормативные акты по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности, в том числе регламентирующие правила приема обучающихся, режим занятий обучающихся, формы, периодичность и порядок текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися

Нельзя отрицать необходимость и целесообразность применения локальных актов в сфере образования, их ценность и незаменимость как регулятора соответствующего вида общественных отношений. Однако при отсутствии внешней правовой экспертизы вследствие недостаточной квалификации лиц, осуществляющих подготовку локальных актов, распространенном формальном подходе к их разработке появляется множество ошибок, пробелов, не-согласованностей в регулировании. Подобные пороки локальных актов могут существенно снижать эффективность регулирующего воздействия, одновременно повышая коррупционные риски.

В соответствии с положениями Федерального закона «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов рассматривается в числе основных мер, обеспечивающих профилактику коррупции (ст. 6). В первую очередь локальные акты организаций, осуществляющих образовательную деятельность, анализируются посредством внутренней экспертизы, при этом в основном она будет иметь выборочный, точечный характер. Требование проверки всех локальных актов на предмет коррупциогенности не устанавливается, что с учетом объемов локального регулирования вполне объяснимо. Вместе с тем представляется целесообразным предусмотреть случаи

и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся. Локальными актами регламентируются также правила внутреннего распорядка обучающихся, правила внутреннего трудового распорядка, порядок обучения по индивидуальному учебному плану, закрепляются дополнительные меры социальной поддержки, устанавливаются размеры и порядок материальной поддержки обучающихся, порядок создания, организации работы, принятия решений комиссией по урегулированию споров между участниками образовательных отношений и др.

проведения обязательной предварительной антикоррупционной экспертизы локальных актов. Например, в этом имеется смысл при регулировании наиболее важных, основных вопросов организации и осуществления образовательной деятельности, в частности, правил приема обучающихся, порядка осуществления контроля успеваемости и аттестации, контроля посещаемости, порядка перевода, отчисления и восстановления обучающихся.

Обычно на локальном уровне предусматривается необходимость проведения процедуры инициирования антикоррупционной экспертизы со стороны работников, обучающихся, законных представителей обучающихся. Окончательное решение о необходимости проведения будет приниматься руководителем организации, осуществляющей образовательную деятельность. Тем самым повышается влияние субъективного фактора, поскольку, как правило, критерии принятия того или иного решения руководителем не оговариваются. Иногда в тексте локальных актов встречается оговорка, что решение о проведении антикоррупционной экспертизы принимается при наличии достаточных оснований предполагать присутствие в правовых актах или их проектах корруп-циогенных факторов, что в целом не изменяет ситуации, поскольку достаточность оснований - оценочная категория.

Для того чтобы была инициирована процедура антикоррупционной экспертизы, все субъекты - потенциальные инициаторы должны иметь доступ к актам локального регулирования. К сожалению, на практике даже сами работники иногда не знают о существовании некоторых локальных актов, что подтверждают результаты проверок образовательных организаций в некоторых субъектах РФ2. Выборочный анализ

2 Подробнее см.: Аналитические материалы по результатам оценки соответствия со-

официальных сайтов организаций, осуществляющих образовательную деятельность, показал различную степень содержательной наполненности разделов о локальном регулировании, в то же время необходимость в информационной открытости актов, обусловливающих принятие управленческих решений в образовательном процессе, очевидна.

Выявление недостатков актов локального регулирования, в том числе на предмет содержания коррупцио-генных факторов, возможно также при осуществлении плановых и внеплановых проверок, осуществляемых органами власти. Однако такие проверки проводятся с определенным более или менее продолжительным интервалом времени и не обеспечивают постоянного контроля, хотя и являются более эффективными и объективными.

Федеральным законом «О противодействии коррупции» (ст. 133) предусмотрена обязанность организаций разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции. В числе таких возможных мер называются: определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений; сотрудничество организации с правоохранительными органами; разработка и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации; принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации; предотвращение и урегулирование конфликта интересов; недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.

держания и качества подготовки обучающихся по основным общеобразовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам общего образования и иным обязательным требованиям. С. 1-2. URL: 36edu.ru/delo/polnom/ control/Documents/anoo14-15.doc.

Нормами Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» закреплены основы предупреждения и преодоления конфликта интересов педагогического работника, тем самым категория «конфликт интересов» адаптирована применительно к сфере образования. Ситуация может быть признана содержащей конфликт интересов педагогического работника при одновременном наличии следующих условий: такая ситуация должна возникнуть вследствие осуществления педагогическим работником профессиональной деятельности; необходимо, чтобы имела место личная заинтересованность в получении материальной выгоды или иного преимущества; личная заинтересованность должна влиять или потенциально влиять на надлежащее исполнение педагогическим работником профессиональных обязанностей; должно иметь место противоречие между личной заинтересованностью педагогического работника и интересами обучающегося, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. Следует отметить, что на практике конфликт интересов может иметь место также в случаях, когда не имеется прямой личной заинтересованности в получении материальной выгоды или иного преимущества, как это имеет место, например, в ситуации принятия решений в пользу третьих лиц, которым оказывается протекция.

Статьей 45 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрено создание комиссий по урегулированию споров между участниками образовательных отношений (далее - комиссия), деятельность которых должна способствовать в том числе предупреждению и преодолению ситуаций, связанных с конфликтом интересов, минимизировать коррупционные риски. В соответствии с требованиями указанного Федерального закона порядок создания, организации работы, принятия решений ко-

миссией и их исполнения устанавливается локальным нормативным актом. Как показал анализ локальных актов организаций, осуществляющих образовательную деятельность, подход к регулированию порядка функционирования комиссий зачастую формальный и не обеспечивает эффективной и независимой работы комиссии. В частности, не уделяется должного внимания процедурам принятия решений, не оговаривается кворум для принятия решений (тем самым нарушаются паритетные начала деятельности комиссии), не реализуется принцип независимости на всех этапах работы комиссии. Ситуация усугубляется изначальной необходимостью использования субъективных оценок при рассмотрении соответствующих споров, например, при определении конкретной ситуации как содержащей конфликт интересов, при оценке факта материальной заинтересованности3. Отсутствие постоянного внутреннего мониторинга ситуаций, потенциально содержащих конфликт интересов, зачастую приводит лишь к номинальному функционированию комиссии. При этом следует подчеркнуть, что ее решения являются обязательными для всех участников образовательных отношений в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Помимо деятельности комиссии в локальных актах предусматриваются следующие меры, направленные на предотвращение конфликта интересов педагогического работника:

расширение практики принятия коллегиальных решений по наиболее важным вопросам;

четкое и детальное распределение полномочий между работниками, в

3 Подробнее см.: ПлюгинаИ. В. Конфликт интересов в сфере образования // Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2016. С. 128-136.

том числе между руководителем организации и его заместителями;

ограничение операций или сделок с организациями, с которыми руководитель образовательного учреждения и работники либо члены их семей имеют личные связи или финансовые интересы;

предоставление деклараций конфликтов интересов при приеме на определенные должности, а также систематически - работниками, замещающими определенные должности;

формирование системы сбора и анализа информации об индивидуальных достижениях обучающихся;

обеспечение прозрачности и подконтрольности реализации всех принимаемых решений и др.

Посредством локального правотворчества организации, осуществляющие образовательную деятельность, разрабатывают собственные организационно-правовые механизмы, обеспечивающие прозрачность и качество предоставления услуг, и тем самым снижают коррупционные риски.

В частности, следует обратить внимание на системы рейтинговых оценок обучающихся и педагогических работников, используемые некоторыми образовательными организациями. Так, при использовании комплекса разнородных показателей, отражающих педагогическую, научную деятельность работника, его участие в организационных мероприятиях и т. д., повышается прозрачность и объективность решений о применении мер поощрения, а также об их размере и форме. Одновременно ограничиваются дискретные полномочия руководителя организации, осуществляющей образовательную деятельность, минимизируется влияние субъективного фактора. Количество полученных педагогическими работниками баллов учитывается при их материальном и моральном поощрении, при конкурсном отборе на занятие должности, служит критерием принятия реше-

ния об определении срока действия трудового договора и др.

Однако эффективность рейтинговой системы напрямую зависит от качества проработки используемых показателей, а также порядка применения полученных результатов. Например, имеют место ситуации, когда индикаторами эффективной деятельности педагогического работника выступают показатели, не имеющие отношения к педагогической деятельности, в частности, «подготовка кабинета к новому учебному году» (индикатор «мытье окон, влажная уборка помещения»), «выполнение санитарно-гигиенического режима» (индикатор «отсутствие замечаний по соблюдению санэпид-режима в классе (прием пищи, проветривание, личная гигиена детей, внешний вид, спортивная форма, вторая обувь, динамическая пауза, санитарное состояние кабинета)»)4. Многочисленную критику вызывает практика учета положительных и неудовлетворительных оценок для оценки качества работы педагогического работника5. В результате использования соответствующего показателя складывается ситуация, когда педагогический работник ориентирован лишь на положительные оценки успеваемости обучающихся, а не на объективную оценку их уровня подготовленности и освоения образовательных программ.

Дополнительные сложности обусловлены переходом бюджетных организаций к так называемому «подушевому» финансированию. Стремясь принять наибольшее количество абитуриентов, организации, осуществляющие образовательную

4 См.: Еремина О. Ю. Эффективность деятельности образовательной организации: критерии, показатели, прогнозы // Журнал российского права. 2015. № 10. С. 73-85.

5 См., например: Ильина М. А., Копы-лова Н. Т., Половникова Е. С. Критерии оценки качества работы преподавателей. URL: http://elib.altstu.ru/elib/disser/

conferenc/2010/01/pdf/306ilyina.pdf.

деятельность, нередко снижают требования к качеству их подготовки, особенно высокие риски в случаях, когда непосредственно в тексте государственного задания закрепляется такой показатель качества государственных услуг, как «выполнение контрольных цифр приема обучающихся, установленных приказом учредителя». Более того, в процессе обучения образовательной организацией нередко проводится политика, направленная на избежание ситуаций отчисления обучающихся даже тогда, когда те не усваивают образовательную программу, поскольку это приведет к изменению показателя численности обучающихся (особенно если учитывается показатель «количество обучающихся, отчисленных в отчетном году по неуспеваемости»).

Следует признать, что снижение требований, произвольная адаптация учебных программ под низкий уровень обучающихся, завышение оценок и иные подобные отступления от правил организации учебного процесса способствуют сохранению контингента студентов и адаптации образовательных стандартов под их реальный уровень, однако при этом снижается уровень доверия к формальным институтам, размываются нормативные рамки, наблюдается отрицательное влияние на прозрачность процедур оценивания знаний6.

Заслуживает положительной оценки практика принятия локальных актов, регламентирующих основания, порядок премирования и де-премирования, размер выплат за выполнение определенных видов работ. Напомним, что согласно постановлению Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных, автономных и казенных учреждений

6 См.: Леонтьева Э. О. Институализация неформальных практик в сфере высшего образования: автореф. дис. ... д-ра социол. наук. Хабаровск, 2010. С. 14.

и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» размеры и условия осуществления выплат стимулирующего характера устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми договорами с учетом разрабатываемых в федеральном учреждении показателей и критериев оценки эффективности труда работников этих учреждений. Четкая, детальная регуляция механизма материального стимулирования работников ограничивает дискретные полномочия руководителя организации, снижает возможность злоупотреблений исходя из частных интересов, в том числе обусловленных субъективным отношением к конкретному работнику. В определенном смысле приведенная мера может быть рассмотрена в качестве средства защиты лиц, заявивших о фактах коррупции в организации.

Оценивая состояние правового регулирования вопросов предупреждения коррупции в образовательной сфере в субъектах РФ, можно сделать вывод о недостаточной реализации правотворческого потенциала на региональном уровне. В законодательных актах комплексного регулирования, основным предметом которых являются общие вопросы предупреждения и пресечения коррупции, упоминание образовательных организаций осуществляется в основном в следующих аспектах:

участие представителей научных и образовательных организаций в деятельности экспертных и совещательных органов по предупреждению коррупции;

решение задач антикоррупционного образования и пропаганды;

осуществление взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с образовательными организациями как мера профилактики коррупции.

Более конкретные меры по предупреждению коррупции в сфере образования закрепляются в региональных программах и планах по противодействию коррупции, а также в актах органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования. В основном это следующие мероприятия:

подготовка и издание учебных, методических пособий;

проведение научных исследований, опросов, анкетирования;

организация курсов повышения квалификации для работников образовательных организаций, государственных и муниципальных служащих по проблематике противодействия коррупции;

организация культурно-массовых мероприятий, выставок, конкурсов, рассчитанных на различную аудиторию;

введение в учебные планы определенных образовательных организаций (в частности, юридического профиля) специальных курсов, направленных на обучение навыкам предупреждения и противодействия коррупции;

преподавание тематики противодействия коррупции в рамках программ переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров;

меры, направленные на повышение прозрачности деятельности соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и подведомственных им учреждений;

введение в трудовые договоры, заключаемые соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ с руководителями бюджетных и автономных учреждений, обязанностей, предусмотренных ст. 133 Федерального закона «О противодей-

ствии коррупции» (обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции);

участие представителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в контрольных (надзорных) мероприятиях, в частности, при приеме абитуриентов в образовательные организации высшего профессионального образования, в проверках посещаемости в организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

организация работы «телефона доверия», «горячей линии» и др.

К сожалению, комплексное применение указанных мер на региональном уровне осуществляется редко. Однако реализация выборочных мероприятий, зачастую единичного характера, не способна решить имеющихся системных проблем.

Следует обратить внимание, что в тексте нормативных правовых актов, закрепляющих полномочия и порядок функционирования органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере образования, полномочия по противодействию коррупции конкретизируются не часто. Как правило, закрепляется типовая формула - «противодействие коррупции в пределах своих полномочий», реже говорится об участии в реализации мер антикоррупционной политики или содействии осуществлению мероприятий по противодействию коррупции. Однако подобные формулировки не всегда позволяют конкретизировать предоставленные полномочия, разграничить их с полномочиями иных субъектов, осуществляющих деятельность по противодействию коррупции, что в определенных ситуациях может привести к размыванию ответственности.

Очевидна целесообразность более тесного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с организациями, осуществляющими образовательную

деятельность, причем такое взаимодействие должно приобретать конкретные организационные формы. Так, представляется положительным опыт привлечения образовательных организаций к реализации программных мероприятий, направленных на противодействие коррупции. Например, подведомственные образовательные организации названы соисполнителями программы по противодействию коррупции в Курганской области7.

Представляет интерес имеющийся опыт создания специальных органов и структур при участии представителей образовательных организаций и обучающихся, направленных на решение задач противодействия коррупции. В частности, в Ульяновской области предусмотрено создание постоянно действующей при Совете ректоров вузов Ульяновской области межвузовской комиссии по противодействию коррупции, а также создание и обеспечение деятельности в образовательных организациях высшего профессионального образования, расположенных на территории Ульяновской области, студенческих антикоррупционных комиссий. Кроме того, при Уполномоченном по противодействию коррупции в Ульяновской области создан Молодежный инициативный антикоррупционный центр, в муниципальных образованиях создаются молодежные антикоррупционные советы. Следует подчеркнуть, что функционирование таких органов будет успешным лишь в том случае, если уже имеется эффективный механизм реагирования на сообщения о фактах коррупции, предполагающий обязательность и объективность рассмотрения поступившей информации с последующим принятием соответствующих мер.

7 См. постановление правительства Курганской области от 14 октября 2013 г. № 486 «О государственной программе Курганской области "Противодействие коррупции в Курганской области" на 2014-2018 годы».

Представители научных и образовательных организаций могут входить в состав комиссий по координации работы по противодействию коррупции8. Примечательно, что в некоторых субъектах РФ участие представителей научных и образовательных организаций в составе комиссий предусмотрено на обязательной основе, в других - оговаривается возможность участия. В любом случае их привлечение является обоснованным и целесообразным.

В завершение следует еще раз подчеркнуть, что без осуществления эффективного внешнего контроля и надзора решить проблемы распространения коррупции в сфере образования практически невозможно. В связи с этим представляется обоснованным усиление, повышение эффективности контроля со стороны органов государственной власти. Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» предусмотрена передача полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов РФ по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности

динации работы по противодействию кор-

рупции в Калининградской области вхо-

дит помощник ректора федерального госу-

дарственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Калининградский государ-

ственный технический университет» по связям с государственными и общественными организациями (см. приложение № 2 к Указу губернатора Калининградской области от

14 октября 2015 г. № 139 «О мерах по реализации пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 15 июля 2015 года № 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции"»).

которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории. Кроме того, переданы полномочия по лицензированию и государственной аккредитации образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти). Как отмечается специалистами, такой подбор передаваемых полномочий вполне оправдан: он позволяет, с одной стороны, обеспечивать усиление роли субъектов РФ в реализации государственной политики и расширение возможностей их влияния на образовательные организации; с другой стороны, он сохраняет возможность установления унифицированных требований к проведению контрольно-разрешительных действий на всей территории Российской Федерации9.

В целях упорядочения правоприменительной практики, гармонизации подходов к реализации предоставленных полномочий имеется необходимость в регламентировании соответствующих процедур на федеральном уровне. До принятия таких актов субъектам РФ предоставлено право осуществлять собственное правовое регулирование. На региональном уровне имеет место практика разработки административных регламентов, регулирующих порядок реализации переданных полномочий10.

9 Подробнее см.: Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л. В. Андриченко, В. Л. Баран-ков, Б. А. Булаевский и др.; под ред. Н. В. Пу-тило, Н. С. Волковой. М., 2015. Гл. 2.

10 См., например, постановление губернатора Тюменской области от 15 января 2016 г. № 2 «Об утверждении административных регламентов исполнения Департаментом

Эффективно действующие контрольные и надзорные механизмы, несомненно, являются одним из наиболее действенных способов предупреждения коррупции на современном этапе. В частности, именно посредством реализации внешних контрольных мероприятий на современном этапе должны преодолеваться имеющиеся проблемы незаконных сборов денежных средств в образовательных организациях. Как отмечается в письме Минобрнауки России от 9 сентября 2015 г. № ВК-2227/08 «О недопущении незаконных сборов денежных средств», органы государственной власти субъекта РФ, осуществляющие государственный контроль (надзор) в сфере образования, обязаны реагировать на сообщения граждан о незаконных сборах денежных средств с родителей (законных представителей) учащихся общеобразовательных организаций, проводить проверки по данным сообщениям и в рамках компетенции принимать исчерпывающие меры по пресечению и недопущению в дальнейшем незаконных действий.

В правовых актах субъектов РФ предусматриваются следующие типовые меры, непосредственно направленные на недопущение незаконных сборов в организациях, осуществляющих образовательную деятельность: функционирование «горячей линии», проведение разъяснительной и информационной работы, мониторинг мнения родителей (законных представителей) обучающихся, проведение проверок в соответствии с обращениями о фактах незаконных сборов, проведение мониторинга обеспеченности учебниками и учебными пособиями образовательных организаций, осуществление мониторинга комплекто-

образования и науки Тюменской области государственных функций по осуществлению лицензионного контроля, государственного контроля качества образования, государственного надзора в сфере образования».

вания дошкольных образовательных организаций, публичная отчетность и др.

В то же время в числе основных задач, стоящих перед органами государственной власти субъектов РФ, значатся не только принятие превентивных мер, но и недопущение нецелевого расходования уже собранных средств. В связи с этим представляется положительным опыт Республики Татарстан, в которой было предложено: дополнить официальные сайты образовательных организаций разделом «Внебюджетные денежные средства, поступившие в организацию»; на официальных сайтах раздела «Электронное образование в Республике Татарстан» систематически размещать информацию о движении (поступлении и расходовании с указанием целей и затрат) привлеченных образовательной (общеобразовательной) организацией внебюджетных денежных средств, суммах и назначении средств, выделяемых образовательной (общеобразовательной) организации из бюджетной системы Российской Федерации; обеспечить постановку на баланс общеобразовательных организаций материальных ценностей, приобретаемых за счет добровольных пожертвований физических и юридических лиц или переданных в качестве благотворительной и спонсорской помощи11.

Таким образом, существующие правовые механизмы предупреждения коррупции в сфере образования нуждаются в дальнейшем совершенствовании. Одним из наиболее эффективных правовых средств предупреждения коррупции в сфере образования следует признать детальное регулирование процедур, применяемых в образовательной деятельности, исключающее необоснованное расширение дискретных полномочий и пределов усмо-

11 См. письмо Минобрнауки Республики Татарстан от 4 сентября 2014 г. № 17272/14 «О противодействии коррупции».

трения. От качества подготовки локальных актов, профессионализма лиц, осуществляющих их разработку, зависит увеличение или снижение коррупционных рисков в образовательной деятельности, равно как и создание условий для повышения или снижения качества об-

разования. Эффективная деятельность органов государственной власти субъектов РФ, охватывающая комплекс систематически проводимых контрольных и надзорных мероприятий, несомненно, будет способствовать предупреждению коррупции в сфере образования.

Библиографический список

Аналитические материалы по результатам оценки соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по основным общеобразовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам общего образования и иным обязательным требованиям. URL: 36edu.ru/delo/polnom/control/Documents/anoo14-15.doc.

Еремина О. Ю. Эффективность деятельности образовательной организации: критерии, показатели, прогнозы // Журнал российского права. 2015. № 10.

Ильина М. А., Копылова Н. Т., Половникова Е. С. Критерии оценки качества работы преподавателей. URL: http://elib.altstu.ru/elib/disser/conferenc/2010/01/pdf/306ilyina.pdf.

Леонтьева Э. О. Институализация неформальных практик в сфере высшего образования: автореф. дис. ... д-ра социол. наук. Хабаровск, 2010.

Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / Л. В. Ан-дриченко, В. Л. Баранков, Б. А. Булаевский и др.; под ред. Н. В. Путило, Н. С. Волковой. М., 2015. Гл. 2.

Плюгина И. В. Конфликт интересов в сфере образования // Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2016.

Государственно-частное партнерство в области физической культуры и спорта

МЕЛЬНИК Тимур Евгеньевич, научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

117218, Россия, г. Москва, Большая Черемушкинская ул., 34 E-mail: [email protected]

Статья посвящена проблемным вопросам государственно-частного и муниципально-частно-го партнерства в области физической культуры и спорта. Дальнейшее развитие данной формы взаимодействия государства (муниципальных образований) и хозяйствующих субъектов в области физической культуры и спорта сопряжено с решением ряда проблем. Часть из них связана с социальной составляющей. Развитие практики государственно-частного партнерства в области физической культуры и спорта должно диктоваться потребностью реализации целей и задач социальной политики публичных властей в данной области. Доступность государственных и муниципальных услуг, в том числе в области физической культуры и спорта, должна быть закреплена в качестве законодательного принципа государственно-частного и муниципально-частного партнерства. Предлагается закрепить в законодательстве приоритеты государственно-частного (муниципально-частного) партнерства в области физической культуры и спорта. Одним из них должно стать развитие массового спорта. Государственно-частное (муниципально-частное) партнерство может быть использовано для развития системы спортивных клубов по месту жительств. Для этого необходимо предусмотреть возможность заключения соглашений о таком партнерстве не только в отношении объектов спорта, но и в отношении государственных и муниципальных услуг в области физической культуры и спорта.

• Никулина Нина Александровна , старший преподаватель
• Вологодский институт права и экономики ФСИН России

• ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
• КОРРУПЦИЯ
• ПРИЧИНЫ КОРРУПЦИИ
• ВЫСШЕЕ УЧЕБНОЕ ЗАВЕДЕНИЕ
• ПРОФИЛАКТИКА КОРРУПЦИИ
• ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ

В статье раскрываются проблемы коррупции на уровне образовательных учреждений, выявлены условия и причины коррупции в сфере образования. Предложены способы и методы преодоления проявлений коррупции в сфере среднего общего и высшего образования.

• Совершенствование профессиональной подготовки сотрудников УИС
• Личность осужденного, отбывающего наказание в местах лишения свободы: теоретико-прикладной аспект
• Виктимологические аспекты женской преступности: постановка проблемы
• Проблема прокурорского надзора за предварительным следствием
• Избирательная комиссия как субъект административной ответственности

Коррупция представляет собой злободневную проблему в России, затрагивающую практически все стороны общественной жизни, в том числе, и сферу образования. Проблема коррупции в образовании активно обсуждается на страницах научных журналов, Интернете, в иных средствах массовой информации. Наиболее опасными проявлениями коррупции в сфере образования выступает взятки при поступлении в вузы и в процессе обучения . Но, несмотря на принятие законодательных мер, в том числе Федерального закона «Об образовании» , введение технологий, позволяющих избежать проявлений коррупции в процессе сдачи ЕГЭ и при поступлении в ВУЗ, коррупция как в сфере высшего, так и среднего общего образования, остается проблемой трудноразрешимой, более того, высказываются мнения, что решить проблему коррупции кардинально вряд ли удастся в ближайшее время.

Действительно, как отмечает Н. В. Мухаметова , коррупция в сфере образования сказывается на качестве образовательных услуг, снижает доверие к российской системе образования со стороны международного сообщества, делает систему образования уязвимой, а реформы, проводимые в сфере образования, в целом безрезультатными. Все это требует разработки действенных и работающих методов преодоления коррупции в образовательных учреждениях любого уровня системы образования.

Чтобы эффективно преодолевать коррупцию в образовании, нужно прежде всего знать ее причины. В литературе указывалось, что причины коррупции лежат преимущественно в социально-экономической и финансовой плоскости .

В качестве основных причин коррупции в сфере образования можно отметить следующие:

• недостаточный уровень заработной платы учителей, преподавателей средних технических заведений, вузов. Cледствием низкой оплаты труда является рост иных источников доходов, в том числе нелегальных или полулегальных. Например, распространены случаи получения взяток под видов проведения индивидуальных занятий с учениками или студентами;
• недостаточный уровень подготовки учащихся и требований при поступлении в высшие учебные заведения. Желая поступить в престижный институт, родители таких будущих студентов или сами студенты порой идут на совершения коррупционного правонарушений. Отсутствие у молодых людей мотивации в самостоятельному обучению заставляет их искать более простые решения получения диплома о высшем образовании, что и запускает коррупционный механизм взяток со стороны преподавателей ;
• недофинансирование системы образования. Не получая в достаточном объеме для осуществления образовательной деятельности финансовых средств, образовательные учреждения вынуждены искать иные источники финансирования, в том числе и такие, которые связаны с проявлениями коррупции.

Выше перечислены основные причины, порождающие коррупцию в образовании, между тем сама система российского образования сейчас оказалась в такой ситуации, когда в условиях слабого государственного финансирования образовательным учреждениям приходится задействовать иные источники поступления денежных средств, в том числе и связанные с коррупцией. В этой связи возникает проблема поиска эффективных способов преодоления коррупции.

Всплеск проявлений коррупции был с введение ЕГЭ и ГИА, но с этой коррупцией справлялись технически: путем установки видеокамер, металлоискателей, оборудования которые отключает связь и т.п. Но одними только техническими мерами решить проблемы коррупции невозможно, следует использовать и иные методы преодоления коррупции.

Рассмотрим наиболее важные из них.

К методам преодоления коррупции в системе образования можно отнести следующие:

• усиление мер уголовных наказаний за любые, в том числе незначительные случаи коррупционного поведения;
• реальное повышение зарплаты преподавательскому составу с условием, что учителям и преподавателям не будет необходимо искать способы заработка вне образовательной деятельности;
• работа горячей линии для оповещения о фактах совершения коррупционных правонарушений. Такая горячая линия могла бы работать на сайтах школ или вузов, при этом любые сообщения о фактах коррупции должны фиксироваться и служить поводом для проверок деятельности образовательного учреждения;
• разработка системных программных мероприятий по преодолению коррупции на уровне образовательного учреждения. В группу таких мероприятий следует включить следующие меры:
  1. развитие студенческого самоуправления и активной гражданской позиции у студентов. Большинство студентов опасаются сообщать о фактах коррупции, тем самым, покрывают коррупционеров и способствуют распространению коррупции. Учащиеся с открытой гражданской позицией в условиях развитого студенческого самоуправления будут менее терпимы к коррупции;
  2. разработка на уровне Кодекса корпоративной этики базовых принципов противодействия коррупции на уровне образовательного учреждения. Разработка таких принципов позволит руководству вуза или иной образовательной организации воздействовать на нарушителей, принимать меры административной или дисциплинарной ответственности к тем, кто нарушает этические нормы, в том числе совершает коррупционные правонарушения;
  3. развитие механизма общественного контроля за образовательной деятельностью, прежде всего, со стороны родителей, общественных организаций, органов образовательного контроля.

Итак, для противодействия коррупции в образовании следует принимать как законодательные, так и социально-экономические методы, при этом приоритет должен быть сосредоточен на методах социально-экономического и финансового характера. Решение проблемы коррупции в образовании должно стать частным способом решения более обширной проблемы- проблемы качества и доступности образования в стране.

Список литературы

1. Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2012. – №53 (ч. 1). – Ст. 7598.
2. Конышев, В. Н. Система индикаторов вузовской коррупции (гипотеза) / В. Н. Конышев, А.А. Сергунин // Высшее образование в России. – 2011. – № 10. – С.152-154.
3. Мухаметова, Н. В. Современные особенности коррупции в российской системы образования / Н.В. Мухаметова [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.scienceforum.ru/2016/1740/21983 (дата обращения 17.03.2017).
4. Салюк, А. А. Коррупция в сфере образования как социальное явление: проблемы и пути их решения // Актуальные проблемы права: материалы V Междунар. науч. конф. (г. Москва, декабрь 2016 г.) / А.А. Салюк, М.А. Матненко. – М.: Буки-Веди, 2016. – С. 11-14.
5. Христинина, Е. В. Особенности коррупционных механизмов в сфере образования / Е.В. Христинина // Инновационное образование и экономика. – 2014. – № 15. – С.21-23.

Аннотация: В данной статье рассматривается одна из актуальных проблем России – коррупция в сфере образования. Приведены основные причины, которые порождают коррупцию в образовательной сфере. Также, в данной статье будет детально рассмотрено понятие «коррупция». Внимание будет уделено существующим специальным механизмам, которые способствуют предотвращению коррупции в сфере образования.

Ключевые слова: антикоррупционная политика, взяточничество, должностное лицо, коррупция, мошенничество, образование, образовательные учреждения, этика образования.

В Российской Федерации со стороны органов государственной власти наблюдается активное реформирование сферы образования. В статье 43 Конституции РФ говорится о том, что каждый гражданин России имеет право на получение образования. В настоящее время коррупция в образовательной сфере достигла своего апогея, поэтому данная проблема не может оставаться в стороне. Нужно отметить то, что коррупция процветает как в высших учебных заведениях, так и в школах, дошкольных учреждениях. В современном понимании, коррупция означает преступную деятельность, которая заключается в использовании своих должностных полномочий с целью личного обогащения. Исходя из вышесказанного, можно прийти к выводу, что коррупция нарушает основные конституционные права человека. Данное явление дискриминирует российских граждан, получающих образование, по уровню жизни и социальному статусу. Коррупция в сфере образования делится на две ступени. Первичная ступень проявляется при непосредственном процессе обучения. Сюда относят приём в учебные заведения, вступительные испытания, промежуточные, выпускные экзамены. С системой лицензирования, аккредитации образовательных учреждений связана вторичная ступень коррупции. С помощью организационных и правовых инструментов ведётся антикоррупционная политика в сфере образования. Однако осложнение борьбы с коррупцией в данной сфере связано с тем, что большинство россиян считают это явление нормой жизни. Изучив статистику коррупционных преступлений в сфере образования, мы пришли к выводу о том, что самым коррумпированным образовательным учреждением является школа (43% от общего количества фактов взяточничества), второе место занимают высшие учебные заведения (37%), третье место – учреждения среднего профессионального образования, техникумы (11%), дошкольные учреждения заняли четвёртое место (9%).

В Федеральном законе от 25.12.2008 г. N278-ФЗ «О противодействии коррупции» трактуется следующее определение: ««Коррупция − злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Коррупция в сфере образования может проявляться в различных формах. Основными формами являются незаконное расходование бюджетных средств, получение взятки при лицензировании и аккредитации образовательных организаций, нарушение правил проведения и проверки Единого Государственного Экзамена (ЕГЭ), нелегальное получение документов об образовании, незаконное зачисление в образовательные организации, вымогательство взятки преподавателями, подстрекательство к взятке студентами и др.

Проблема коррумпированности сферы образования обуславливается рядом причин. Существуют экономические причины, которые порождают коррупцию. В первую очередь сюда следует отнести низкий уровень заработной платы преподавателей образовательных организаций. Но следует отметить, что в связи с реформированием в сфере образования данная ситуация значительно улучшается. Во-вторых, к таким причинам относят систему финансирования сферы образования. Главной социальной причиной процветания коррупции в данной сфере выступает этика образования. Она понимает под собой основные правила и принципы взаимоотношений, которые складываются в образовательном сообществе в целом, а также в отдельно взятом учебном заведении, преподавательском коллективе, в отношениях между студентами и преподавателями. Важной причиной коррупции являются недостатки в правовой сфере. Например, в статье 290 Уголовного Кодекса РФ субъектом преступления выступает должностное лицо. Согласно примечанию к статье 285 Уголовного Кодекса РФ «должностное лицо» - это лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». Исходя из этого, мы делаем вывод о том, что лица, получившие взятку, привлекаются к уголовной ответственности в том случае, если они являются должностными лицами, а преподаватели, учителя таковыми не являются.

В наше время создаются специальные механизмы, принимаются различные меры для проведения антикоррупционной деятельности в области образования. Сюда можно отнести разработку единой государственной политики по противодействию коррупции в образовательной сфере. Также, следует отметить, что создаётся эффективный контроль над системой образования. Происходит явное разграничение полномочий между органами государственной власти и органами, которые осуществляют лицензирование, государственную аккредитацию образовательных организаций. Важным механизмом является чёткое определение бесплатных услуг в сфере образования, которые гарантируются государством. У граждан РФ должно быть сформировано представление о том, какие образовательные услуги являются бесплатными, а какие осуществляются на платной основе. Только при непосредственном участии граждан можно осуществлять антикоррупционную политику в сфере образования. Органы государственной власти должны вырабатывать у граждан РФ «антикоррупционный иммунитет». Попечительские, управляющие, наблюдательные советы на уровне образовательной организации должны руководствоваться принципом открытости управления и функционирования. Важно отметить то, что компетенция данных органов состоит не только в решении стратегических, но ещё и финансовых вопросов. Противодействию коррупции будет способствовать публичная отчётность в образовательной сфере. Необходимо расширять участие институтов гражданского общества в принятие правовых решений в области образования. Уровень коррупции может быть значительно снижен за счёт повышения престижа педагогической деятельности. А также за счёт увеличения заработных плат работникам в образовательной сфере, так как вследствие этого взяточничество станет экономически невыгодным.

Исходя из всего вышесказанного, можно составить характеристику системы образования, которая будет свободна от коррупции. При такой системе должен быть обеспечен равный доступ к получению образования; распределение учебных программ и материалов, проведение аккредитации и лицензирование учебных заведений, получение образовательных услуг и товаров должны происходить честно. А также граждане, осуществляющие преподавательскую деятельность, должны поддерживать систему профессиональных стандартов.

Таким образом, мы пришли к выводу о том, что проблема коррупции в сфере образования является действительно актуальной в Российской Федерации. Мы выяснили, что коррупция в сфере образования делится на две ступени и проявляется в различных формах. Также, выявили ряд причин, которые порождают коррупцию в данной сфере. В России образование провозглашается приоритетным направлением национальной политики. Именно поэтому остро стоит вопрос об обеспечении антикоррупционной безопасности образовательной сферы. Данный вид безопасности осуществляется путём создания определённых правовых механизмов по борьбе с коррупцией, а также усовершенствования законодательства в данной сфере.

Список литературы

1. Волынская Ю.Ю., Волынский Ю.Р. Экстремизм и коррупция - угроза общественной безопасности // Современные тренды в профессиональном образовании и развитии государственных и муниципальных служащих в Российской Федерации. – 2017. – №1. – С. 13-17.

2. Герасимов К.Б., Просвиркин Н.Ю. Использование статистического инструментария для решения проблем управления вузами Самарской области // Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. – 2016. – С. 208-212.

3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учётом поправок, вынесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12. 2008 №6-ФКЗ, от 30.12. 2008 №7-ФКЗ, от 5.02.2014.№2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. №15. Ст. 1691.

4. Лекасова А.С., Волкова Н.А. Должностные преступления: содержание и ответсвенность // Вестник молодых учёных Самарского государственного экономического университета. – 2017. –№1. – С. 179-183.

5. Логунова О.А, Логунова Е.Г. Проблема коррупции в сфере образования: опыт социологического опроса // Дискуссия. – 2016. – №5. – С. 69-74.

6. Милова И.Е., Абалымова А.А. Юридический смысл провокации взятки в свете противодействия коррупции в России // Современные технологии в мировом научном пространстве. – 2016. – №4. – С. 123-127.

7. Полукаров А.В. Правовая и организационная обеспеченность противодействия коррупции в социальной сфере // Вестник юридического института МИИТ. – 2017. – №3. – С. 101-105.

8. Салюк А.А., Матненко М.А. Коррупция в сфере образования как социальное явление: проблемы и пути их решения // Актуальные проблемы права. – 2016. – №2. – С. 11-14.

9. Симанович Л.Н. Условия совершения коррупционных преступлений в системе высшего профессионального образования и меры по их профилактике. Внедрение антикоррупционного законодательства в РФ // Образование. Наука. Научные кадры – 2017. – №5. – С. 30-32.